做好“城乡融合大文章”的发展实践及实现路径

党的二十大报告指出，到2035年我国发展的总体目标之一是“建成现代化经济体系，形成新发展格局，基本实现新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化”，要实现新型城镇化、农业现代化，城乡融合发展就显得尤为重要。在新时代迈向“第二个百年奋斗目标”的背景下，城乡融合的关键是在保留城乡各自特色的基础上建立城乡融合发展系统、体制机制以保障城镇与乡村资源要素畅通流动，推动城乡经济、政治、社会、文化、生态等全面融合发展。

一、城乡融合理论探讨（略）

二、城乡融合缘由阐释（略）

三、昭通市城乡融合发展实践

（一）昭通市城乡融合发展成效

昭通市城镇新格局基本形成。以昭通中心城市为“一主”，镇雄、水富为“两副”基本形成“一主两副、多点支撑”的总体布局，昭通中心城市为“一城”，昭阳、鲁甸、巧家为“三区”的“一城三区”格局基本形成。产城融合初见成效。打造世界一流“三张牌”决策落地见效，加快构建全链条现代产业体系，推动产业转型。城市品质持续提升。坚持“两违”整治与“创文创卫”，深入开展城市环境整治，不断提升城市品质：城市交通网络不断完善，城市道路1033.28公里；城市生产生活用水保障水平不断提高，建成城市供水厂20座，城市供水普及率达99.59%；昭通中心城市成功创建全国首批黑臭水体治理示范城市；创建成国家卫生县城3个、省级美丽县城3个。特色集镇建设成效明显，城乡一体化发展持续推进。常住人口城镇化率提高到39.5%，农村人居环境整治和基础设施建设得到全方位大幅度改善。综合交通突飞猛进。“十三五”期间，新建高速公路12条650公里、跃居全省前列，打通出滇、入川、进黔高速通道11个，除永善外实现县县通高速。2022年11月1日，昭通市首条跨县城际公交线路（昭阳至威信）正式开通。

（二）昭通市城乡融合发展问题

城乡基础设施配套尚不完备，吸引力较弱。昭通城市公共基础设施建设相较于特大城市、大城市来说有所滞后，与经济发达城市相比差距较大；城乡之间路网还需不断完善，交通方式多样化、多元化有待加强；城镇自来水普及率、燃气普及率、人均公共绿地面积等指标均低于全国、全省平均水平。产城融合度较低。产业发展支撑力不足，产业技术层次不高；企业经济带动力不强，吸纳劳动力能力有限，多属于传统型的中小企业，大型国企、外企、高新技术企业较少甚至缺失。城市、城镇、农村吸纳优质企业落地的优势不足。劳动力素质较低，难以满足优质企业用工需求；由于地形地势气候、交通等公共基础设施的影响，不利于优质企业落地。城乡融合机制不完善，缺少系统规划和顶层设计。缺乏城乡融合发展体制机制，缺乏系统的规划、运作和实施；跨区域合作机制建设滞后；市域与县域之间、县域城市之间孤立发展，未形成互补互促的城乡融合发展系统；城市对集镇、村庄辐射带动不强。

四、昭通城乡融合路径选择

党的二十大报告指出，“城乡区域发展和收入分配差距仍然较大”，处于滇东北的昭通，由于历史、地理以及现实因素的影响，城乡之间还有较大差距，城乡融合发展依然面临着较多的困难和问题。因此，实现城乡融合发展是昭通“十四五”期间的重要任务之一，在基于理论探讨、缘由阐释及昭通城乡融合发展实践的基础上，主要从以下三个方面探讨昭通推进城乡融合发展的路径与方法。

（一）突出规划引领，构建城乡融合发展系统，推进城乡空间融合

党的二十大报告指出，“必须坚持系统观念”，要“以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设”。因此，昭通城乡融合发展需要构建具有特色而符合实际的城乡融合发展系统。根据城乡分布格局和形态，城乡融合系统应包含地域、市域、县域“三域”层次，它们通过城乡基础网相联通、相融合。昭通在“十三五”期间交通建设成效显著，这为市域、县域以及城乡融合体的互联互通提供了基础条件。因此，在下一步城乡融合发展过程中，应继续构建以昭通中心城市为“一主”，镇雄、水富为“两副”，昭通中心城市为“一城”、昭阳、鲁甸、巧家为“三区”覆盖全市所有县（市、区）城市、城镇、乡村的城乡融合发展系统。

实现城乡融合发展是一项长期工程，需要有顶层设计思维，坚持规划引领。首先，科学规划好“三区三线”，严格避让永久基本农田和生态保护红线，原则上不得突破“双评价”适宜城镇建设空间范围；永保基本农田保护红线，使现状耕地应保尽保、应划尽划，优先将优质耕地划入永久基本农田；生态保护红线面积经2020年评估调整后为4918.42平方公里，以后总体保持稳定。其次，高水平建成“双百”大城市。健全完善规划、政策和重大项目跨县区协调机制，支持昭阳城区扩容提质，加快鲁甸撤县设区，推进大关县城避险搬迁，促进昭阳城区、鲁甸片区、靖安新区“三位一体”同城化发展。最后，提升县城和中心集镇品位。坚持把县城作为新型城镇化的重要载体，紧扣特色鲜明、功能完善、生态优美、宜居宜业，统筹推进公共服务设施提标扩面、环境卫生设施提级扩能、市政公用设施提档升级、产业培育设施提质增效。

（二）建立健全城乡融合发展体制机制，促进城乡要素融合

第一，加快建立健全城乡要素双向流动保障机制，保障城乡要素有效合理双向流动。党的二十大报告指出“深化农村土地制度改革，赋予农民更充分的财产权益”。昭通应加快探索农村“三块地”与城市建设用地的置换使用机制，增强城市建设用地保障，保障农转城人口的“三块地”和农村集体经济收益分配权，鼓励进城居民自愿有偿流转其农业产权。继续深化户籍制度改革，全面放开城市落户条件，充分尊重农民意愿，合理引导农业转移人口落户城镇，实行来去自由的经常居住地落户政策，切实保障在城镇和农村间流动“两栖人”的公共服务和权益。建立健全城乡基础设施一体化发展机制，加强城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护。以政府投入为主，补齐乡村道路、水利、消防、公共厕所等公益性基础设施短板，同时，积极引导社会资本和当地群众投入，完善乡村供水、垃圾污水处理、供电、通信和物流等设施，支持有条件的地区将城乡基础设施项目整体打包，实施一体化开发建设。

第二，构建产业融合发展机制，促进产城融合。坚持“以产兴城、以城聚产、产城联动、融合发展”的基本思路，壮大城镇主导产业规模，培育知名品牌，形成资金、技术、企业和人才等生产要素聚集，赋予开发区多元承载功能，实现一体布局、联动发展，促进产城融合，促进重点开发区域加快新型工业化城镇化进程。推动昭阳、鲁甸、水富开发区以主导产业为核心构建产业链，打造产业集群。昭通中心城市加快产业转型升级，打造生产制造基地，建设云南省生产型城市。其他县城、重点镇夯实产业基础，发挥本地优势，增强承接产业转移能力，推动产业特色化差异化发展。

（三）构建新型社会治理体系，实现城乡发展等值化

第一，构建多元主体协同参与的基层社会治理体系，实现城乡发展等值化。在推进城乡融合发展过程中，由于原有的社会治理组织体系—乡（镇）党委、乡（镇）政府与村（社区）委员会受任务繁重、职能职责等因素影响，需要其他社会治理组织的参与以有序推进城乡融合发展中的基层社会治理，因此需要构建以原有社会治理体系为主体，第三方社会治理组织参与的基层社会治理体系，加快政府实现“服务者”角色转变，用宏观指导取代微观管理，通过制定发展政策引导鼓励，适时放权赋权，实现社会治理主体的多元化。如，有效运用专业合作社等经济合作组织，广泛引导和动用社区、学校、企业、社会精英、中坚农民等社会资源参与城乡社会服务与管理，以促进城乡经济的发展。

第二，构建以城乡均等化为目标的公共服务提供机制，促进城乡公共服务均等化。城乡公共服务均等化是指公共服务在城乡居民间等值化和无差异化的过程。要实现这个目标，昭通的城乡融合就需要做到以下几点：一是通过深化机构和行政管理体制改革，加大城乡公共服务优质资源的双向对流力度；二是推进义务教育体系城乡统一，促进融合基础教育与职业教育，扩大优质教育资源覆盖面，逐步缩小区域差距、城乡差距；三是推进公共医疗卫生体制城乡统一，合理配置城乡医疗资源；四是推进劳动力就业体制改革，统一城乡劳动力市场，促进城乡劳动力自由合理流动；五是深化公共财政体制改革，释放出更多财力和供给能力以促进城乡基本公共服务均等化，完善以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制，加大税收调节力度，建立公共资源出让收益合理共享机制；六是推动城乡养老体制机制的建立和完善，推进城乡养老模式互补，资源共享。

党的二十大报告指出，“必须坚持人民至上”“全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴，最艰巨最繁重的任务依然在农村”。而当前我国农村人口仍占大部分，因此，需要推进城乡融合发展以推进城乡要素有效流动，促进乡村振兴和城市可持续发展。城市与乡村并不是矛盾的、不可调和的分散个体，而是可以互补和不可分割的有机体和融合体。针对城乡发展差异仍未消除到合理范围、城乡生产要素流动不畅、城乡融合发展深度不够等挑战，我们需要根据市情建立城乡融合发展系统，建立健全城乡要素流动机制，构建新型社会治理体系，从而建成城乡人口流动高自由度、土地交换高平等度、城乡产业高链合度、基础设施高连通度和公共服务设施高普惠度的城乡深度融合发展模式，实现昭通城乡融合发展，推进乡村振兴，从而推动昭通高质量跨越式发展。

（此文荣获昭通市社科理论界学习宣传贯彻党的二十大精神理论征文一等奖，编辑有所修改，因报纸版面有限，一、二部分省略。）

作者：中共昭通市委党校 陈茂苑